科学开发  合理保护

努力打造宜人居住的现代城市品质

——关于赴苏州等四市考察学习旧城改造等工作的报告

 

    按语：旧城改造是城市发展进程中的一个重要阶段，也是检验城市建设水平的重要尺度，更是体现城市历史文化和个性特征的重要内容。为加快培育淮安苏北腹地重要中心城市，着力打造宜人居住的现代城市品质，5月7日至10日，市政府樊金龙市长、刘友超副市长带领市各有关部门和各区政府主要负责同志，赴苏州、杭州、常州、镇江考察学习旧城改造经验，根据这次考察学习情况，形成了考察报告。樊金龙市长在调研报告中作出重批示：“发四区政府和经济开发区管委会，并请友超市长交办后提建议给相关职能部门，认真借鉴、提出我市落实办法。”根据樊市长的批示精神，刘友超副市长提出六条意见：一是请市房管局牵头，研究市区旧城改造的指导意见，提交市政府常委会讨论确定；二是请市城管局牵头，研究城市综合长效管理的具体意见，包括城市长效综合管理的考评意见、城管重心下移的实施办法，抓紧提交市政府讨论；三是请市规划局牵头商市城管局，研究市区广告管理和市场化运作的具体实施办法；四是请市财政局牵头商市国土资源局，研究土地出让收益分配机制，形成具体意见报市政府常务会议讨论确定；五是请市财政局牵头商市建设局，研究市区两级城市基础设施建设投入机制，形成具体意见报市政府常务会议讨论确定；六是请市规划局牵头编排里运河文化长廊建设的重点项目及设计方案，请市国有资产公司落实开发建设计划，研究市场化运作机制。”考察报告全文如下：

        一、赴苏州等四个城市考察学习的基本情况

     改革开放以来，特别是“十五”以来，苏州、杭州、常州、镇江四市城乡建设都发生了巨大的变化。我们所考察四个城市均是国家历史文化名城，也是我国社会经济发展水平较高的城市，各市在城市发展规划、名城保护建设、城乡发展思路、机制体制创新等方面都取得显著成绩和成功经验。围绕旧城改造，结合城市园林绿化建设、城市管理及投融资体制改革等考察内容，形成如下总体印象：

     一是城市功能定位高。杭州市是华夏文明的发祥地之一，也是我国七大古都之一。杭州始终坚持以人为本、科学发展，大力实施环境立市战略，城市化进程明显加快。近五年累计投入城建资金411.38亿元，先后获得了联合国人居奖、国际花园城市、国家园林城市、中国最佳人居环境奖、国家卫生城市、中国最具经济活力城市等20多项荣誉称号。2007年杭州市委提出把杭州建成“人民群众经济生活殷实富足、文化生活丰富充实、政治生活生动活泼、社会生活安全有序、环境生活舒适便利，人人生活更幸福，身心更健康的生活品质之城”。常州市围绕建设现代化特大城市的发展目标，提出打造“绿色常州”的口号，仅2005年就投入17亿元，近年来每年的投入都在8亿元左右，新增绿地面积1600万平米。

     二是名城建设保护力度大。苏州市是我国的历史文化名城和重要的风景旅游城市，是长江三角洲重要的中心城市之一。苏州古城始建于公元前514年，至今已有2500多年历史，基本保持着“水陆并行、河街相临”的双棋盘格局，“三纵三横一环”的河道水系和“小桥流水、粉墙黛瓦、史迹名园”的独特风貌，对古城区各类建设提出了严格的高度、体量、色彩、尺度、形式控制，重点片区、规模小区、主要建筑的规划设计都由市政府审批。对历史街区改造，苏州市坚持“精心规划、慎重决策、试验先行、逐步推开”原则，加强对名城保护和开发控制。2002年以来，先后启动了平江、沧浪区37号、山塘等历史街区的保护和开发，特别是七里山塘历史文化保护区的保护性修复，已赢得了“老苏州的缩影、吴文化的窗口、天堂里的街市”的美誉。2004年10月开街以来，接待游客近300余万人。镇江市成立了西津渡建设发展有限公司，加强了对西津渡历史街区的保护，其核心保护区的昭关石塔、救生会、观音洞曾获得联合国教科文组织亚太地区2001年优秀遗产保护奖。

     三是规划建设理念新。牢固确立“文化为魂、绿化为本”的新理念，近年来新建扩建了一批高品位的城市公园。特别是投入4亿多元，完成了红梅公园敞开扩建工程，充分体现文化与绿化的结合、古典与现代的融合，受到社会各界的普遍称赞。气势恢弘的规划展览馆、博物馆等标志性建筑，展示现代化常州的新形象。杭州市对历史街区的保护和开发体现了全新的理念。如在小河直街历史文化街区的更新修复中，明确东面为核心保护区，西面为风貌协调区，分保护、改善、整饬、拆除和新建五个等级进行开发性保护，规划总用地面积为12.7公顷，核心保护区为3.7公顷，涉及居民搬迁285户。对地块内保护、改善与修缮性质的建筑，以保护性设计为主；对原有的历史建筑作恢复旧貌处理，同时对内部的平面功能布局作出相应的调整，以适应现代建筑功能使用需求，并恢复保存民居建筑丰富的屋顶界面组合效果。新建部分建筑将保持原有建筑的基本轮廓，在建筑尺度以及屋顶形式上与原有建筑协调一致，从而使整个历史地块在形态上达到连续和谐的效果。

   四是城建投融资机制体制活。在城市投入上，常州市通过市场化运作，完成了红梅公园、人民公园、兰园等一大批公园的建设、改造工程，同时通过增加经营内容、收回园内项目经营权等手段，建立以园养园的良性循环机制。在城市经营上，苏州市整合城市资源，明确不同平台的职能，如城投公司主要负责城建融资，储备中心主要负责土地收购储备和经营，对改制企业土地，一般按每亩不超过40万元进行收购储备；同时，加大城市优质资产经营力度，凡是能够市场化运作的，都推向市场，如仅广告经营收入每年就达1000万元左右。杭州市明确从主城区政府所经营的土地出让金受益中提取 35%，作为城市建设配套设施建设费用，对所辖其它区政府经营的土地收益提成30%，作为市重点项目建设资金，增强了政府统筹基础设施建设的调控能力。镇江市多渠道筹集资金，加大土地前期整理开发力度，坚持经营性土地净地挂牌出让。

       二、赴苏州等四个城市考察学习的主要收获

   这次到苏州等四个城市的考察学习，所到之处，充分感受到发达地区城市建设的现代气息、浓郁的文化氛围、深厚的历史底蕴、宜人的居住条件、和谐的社会环境，特别是他们在城市建设中的新思路、新举措、新经验，对我们启发很深，触动很大。

    1、加快发展速度，更注重提升城市品质。所考察各市经济发展水平高，城市建设已向更高层次的现代化目标迈进，在快速发展的同时，更加注重城市功能的完善和人居环境的提升。如苏州已达到西方中等发达国家水平，正在发展城市轨道交通，加快构建“和谐苏州”；杭州城市建设已经历了由大规模的拆迁改造到整治出新的发展阶段，现已进入环境全面更新时期，极力打造现代品质城市，使杭州成为生活居住的天堂、旅游休闲的天堂、求知创业的天堂；常州在城市建设中，特别强调民本意识、现代意识、文化意识和生态意识，全面提升城市品位，并向市民免费开放城市公园，着力构建生态、和谐的人居环境；镇江加快滨江生态建设，突出历史街区保护，着力打造山水城市特色。从发达地区的成功经验看，城市的品质体现在人与自然和社会的协调，体现在城市特色的塑造。因此，在城市建设中，我们必须坚持科学发展，有序推进；必须坚持以人为本，保护生态环境；必须关注弱势群体，构建和谐社会。

     2、加大开发力度，更注重保护历史文化。苏州每年城市建设投入达400亿元，在加快城市建设的同时，制定最严格的古城保护制度，使距今有2500多年历史的平江古城，成为苏州最典型、最完美古城历史文化保护区，其中的藉园已被列入世界历史文化遗产；常州加大宗教等历史文化遗存的保护力度，投入2.4亿元，修建了天宁塔；镇江正在全力保护西津渡千年历史街区等文化古迹。我们在每一个城市都能充分感受到传承不断的历史文脉和特色鲜明的城市个性，这就是城市的魅力所在。

    3、突出环境改善，更注重增强商业活力。他们在旧城改造与保护中，坚持历史与传统结合，以创新的思路引入现代和时尚元素，使旧城充满无限商机，取得了良好的社会和经济效益。如苏州的平江古城在改造后，以其优越的环境，将3万平方米古宅对外招租，吸引了众多客商入驻，有时尚杂货、文化客栈、休闲会所等业态，成为一条充满活力的休闲旅游特色街。杭州随着城市环境的日益提升，带动旅游业和服务业快速发展，仅今年“五一”黄金周的旅游收入就达20亿元。因此，我们在进行旧城改造的同时，一定要有先进的业态规划，形成传统结合现代的商业布局，使改造后的老城区成为城市新型商业场所，增强城市商业活力，带动城市产业发展。

    4、坚持市场运作，更注重强化政府引导。在项目实施过程中，都加大招商力度，采取市场化运作。但是，每个城市都十分重视对旧城改造工作的组织领导，市、区两级成立专门的领导机构，坚持政府引导、统一规划、有序推进。基本的做法是市、区联动，以区为主、责任在区，“谁的孩子谁抱走”，区政府负责项目的招商、拆迁和工程实施。在旧城改造和城市建设中，都充分发挥强势政府的作用，即加大政府举债和项目推进力度。如苏州财政投入城建的资金80%是贷款，总额已达250亿元，杭州的城建贷款约80亿元，为项目顺利实施提供了资金保障。

    5、强化规范管理，更注重建立长效机制。在考察学习中，每个城市给我们留下印象最深的是，坚持有序建设、科学经营、长效管理，规范行为，完善机制，做到有章可循，有法可依。杭州于2004年出台了《杭州市历史文化街区和历史建筑保护办法》，并制定了一系列实施细则和管理规定，进一步规范了改造与保护行为。常州市积极探索科学的分级管理模式，逐步形成“两级政府、三级管理、立足基层、重心下移”的运行模式，市区街的城市管理职能和权限进一步明晰，普遍建立了城市管理巡查制度，并初步形成市、区、街三级考评机制，做到每月一考评、一通报，取得了良好的效果。

       三、加快我市旧城改造和城市建设的重点措施

     苏州等四个城市发展的成功经验和创新做法，为我们树立了学习和追赶的新标杆。他们所走过的城市发展道路，是我们今天正在走或明天将要走的，从中既看到了差距、感受到了压力，又增强了责任感和紧迫感。具体而言，就是要立足淮安，面向未来，找准定位，以新的思路、新的举措，推动淮安城市又好又快发展。

    1、统筹规划旧城改造。从外地的成功经验看，旧城改造工作是一项落实科学发展、构建和谐社会的重要举措，是一项民心工程和德政工程，必须统筹规划、精心组织、有序推进，做到开发与保护并举、速度与质量并重，通过旧城改造实现人居环境的改善，城市商业活力的增强和城市品位的提升。当前，要结合淮安实际，尽快研究出台关于旧城改造工作的指导意见。借鉴先进城市的经验，应明确以下工作思路：一是坚持统一规划，制定计划、明确目标，分期开发、有序推进，做到成熟一片开发一片、开发一片成功一片。二是落实责任主体，明确市级统筹、区级实施，市区联动、以区为主，所有的项目实行市场运作，每个项目独立核算，滚动开发，总体平衡。三是对需要保护的历史文化街区和历史建筑，坚持高标准规划设计，区分不同情况，做到保护、改善、拆除和新建相结合。四是坚持社会效益与经济效益相结合，注重发展多种业态，增强老城区的商业活力。

    2、加大历史文化名城保护力度。在历史文化遗产保护规划中划定保护范围，保留真实的历史遗存和历史风貌。采取有效的保护措施，加强河下古镇等历史街区、淮安府衙等历史建筑的保护和开发，重点打造32公里长的里运河文化长廊。市政府成立专门的组织领导机构，落实市国有资产公司为运作主体，研究具体的开发、保护、建设工作计划，探索建立市场化的运作机制。同时，努力做好古黄河风光带、大运河及盐河防护绿地等沿河生态环境的规划建设，充分彰显淮安“四水穿城”的城市特色。

    3、创新投融资机制。将现代经营城市的理念融入城市规划、建设、管理等领域，充分显化每一个城市优质资产的价值。一是整合城市资源，突出一个主体，做大城建筹融资平台，重点是扶持城市资产经营公司的发展，注入有效资产，壮大实力，增强融资能力，提升投资经营水平。二是调整市区土地经营出让金的收益分配体制，针对市本级土地经营资源越来越少的实际情况，要对由区级政府经营的土地出让收益，实行市区分成，这也是外地城市的成功做法。三是明确市区两级城市投入机制。杭州的做法是30米宽以上的城市道路由市级承担建设，30米宽以下的道路由区级政府承担建设。近期要结合我市财政体制调整的实际情况，按照责、权、利相结合的原则，研究出台具体的意见，以调动区级政府参与城市建设的积极性。四是创新思路，拓宽筹融资渠道，广泛吸引民资参与城市建设和土地前期整理开发。五是强化规划调控作用，发挥规划的经济性，对重点开发的地段要采取更加灵活的政策，力争地块开发自求平衡和适度收益。

  4、聚焦重点片区建设。城市建设既要学习山东的“大气”，又要借鉴江南的“精巧”，大力提升集聚能力，防止城市粗放式扩张。具体而言，就是要正确处理好规模扩张与提升质量的关系，合理布局淮安中心城市发展空间，重点打造特色明显的“一河、三区、四园”八大功能分区，避免“摊大饼”现象。同时，要强化重点工程和项目的建设力度，落实领导干部项目负责制，严格考核奖惩制度，确保重大项目顺利推进。

    5、落实长效管理措施。一方面要学习借鉴常州市的做法，结合数字城管体系的建立，研究出台城管重心下移的具体办法，强化市、区、街三级管理职能，推动城管进社区。另一方面，学习借鉴苏州的做法，强化对市区广告的管理。明确市规划局负责市区广告牌设计和设置审批，由市城管局组织广告设置权的公开拍卖，并负责监督管理。